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2018 第一季度中国社会组织观察报告

Updated: May 26, 2018


概述

2018年第一季度中国社会组织的发展环境愈加严峻。无论是相关法律——如《境外非政府组织境内管理法》(下称《境外法》)、《慈善法》——的直接影响,还是在具体执行层面对社会组织的进一步控制乃至打压。


第一季度中,与社会组织相关的法律、法规以及政策对社会组织的负面影响日显,例如,受《境外法》的影响,不同的境外非政府组织在中国境内的命运迥异,境内小型草根组织则因长期资助其的境外非政府组织未获登记,无法继续在中国从事资助活动而陷入绝境。同时,江苏成为全国首个落地《慈善法》地方法规的省份,对上位法未规制的个人求助行为进行了约束,另外,慈善组织税收优惠政策呼声虽高但没有获得实质进展。2018年2月1日起施行的《宗教事务条例》明确规定了宗教活动与公益慈善活动的区分;2018年1月24日民政部则颁布了部门规章《社会组织信用信息管理办法》,社会组织“黑名单”制度将会在全国展开。


第一季度仍能看到,从中央到地方对民间社会组织的打压仍未停止。包括 “非法社会组织”将会遭到严厉打击;知名民间女权组织“女权之声”微博和微信公众号遭封停,受到民间社会广泛关注;境外非政府组织“权利运动人权服务中心”的负责人甄江华结束了六个月的监视居住被正式拘捕。


根据第一季度的趋势来看,无论从法律层面还是实践层面均可预见,2018年中国公民社会寒冬依旧,社会组织的活动空间将会进一步收窄。


法律政策层面对社会组织的影响

从法律政策层面来看,中国政府不断加强对社会组织的监管与控制。《境外法》、《慈善法》、《宗教事务条例》、《社会组织信用信息管理办法》等一系列与社会组织相关的法律法规的执行与出台带给中国社会组织的负面影响日益显现。


一、政府主导下,受《境外法》影响的不同组织境遇呈现“冰火两重天”


在《境外非政府组织境内管理法》(下称《境外法》)的出台已成既定事实之后,社会组织行业内最关注的就是该法执行的严格程度,不同类型和规模的境外非政府组织有无平等机会在中国开展活动。去年,BBC曾报道了一些境外非政府组织无法在大陆开展活动、资助项目,以及注册困难[1],这些障碍在今年似乎还在延续。与此同时,部分境外非政府组织也通过登记被纳入公安部的正式管理。综合来看,2018年第一季度,在《境外法》的管理下,不同境外非政府组织在中国境内命运迥异,与之相关的境内小型草根组织陷入绝境。在政府主导下,受《境外法》影响的不同组织呈现冰火两重天的境遇。


中国官方在《境外法》的普法宣传和专题培训上十分活跃,不断提升该法在中国社会的知晓度,成功地引导了部分境外非政府组织服从该法的监管。今年初,黑龙江、江苏、山东、广西、海南和宁夏等地纷纷组织面向公众对《境外法》进行普法[2];北京、上海等境外非政府组织登记相对密集的地市为境外非政府组织举办了年度工作报告填报工作的培训。2018年初,公安部境外非政府组织管理办公室与北京市公安局境外非政府组织管理办公室在京联合召开部分境外非政府组织代表座谈会[3]。绝大部分的参会者均对公安机关在其登记过程中的指导和帮助表示肯定,例如感谢公安机关帮助他们寻找业务主管单位。一些组织从法律规范性和便利度方面对《境外法》提出建议,建议出台更多配套政策和便利服务措施、明确年度计划和报告的审批时限等。


与官方监管与主导下的火热气氛不同的是,一些暂时无法登记的境外非政府组织被迫停止了境内活动,使得原本靠境外非政府组织的资助勉强生存的小型草根组织陷入绝境。在前文提到的公安部座谈会上,美国心脏协会亚太区域的代表表示寻找业务主管单位很困难;福特基金会的代表建议帮助更多小型的境外非政府组织完成注册登记。这些信息表明,《境外法》仍然是一部非常严厉的法律。以下是一个小型公益组织在今年初公开发文表示,其境外资助方受到《境外法》的直接影响,因无法获得登记,被迫停止了对其资助。


案例:江苏同天工作组是在青岛大学医学院张北川教授的支持和协助下,由马丁基金会通过青岛《朋友通信》项目组提供经济援助,于2002年4月1日在南京正式成立的一家非盈利志愿者组织,主要面向南京地区的同性爱人群,开展社区文化建设和健康干预及心理支持等活动。其资助方贝利马丁基金会(Barry & Martin's Trust),是由英国慈善家马丁·哥顿(Martin Gordon)创办的慈善机构。基金会每年颁发数额不等的奖金(“贝利马丁奖”),以表彰在中国为艾滋病教育、预防、治疗和关怀做出突出贡献的医务工作者或医疗机构。2018年,马丁基金会停止了对江苏同天的资助,马丁先生亲笔回复江苏同天说,“我们将不得不遵守已有法律规范”(根据江西同天工作组公开发表的微信文章,马丁基金会的马丁·哥顿先生对该组织的英文回复:“You may be aware that the Law on Foreign NGO’s came into effect at the beginning of this year, and this limits our ability to make grants in China, and we have to go through various formalities.”)。随后,江苏同天公开在微信发文说明了被停止资助的情况,组织目前交不起房租、处于解散的边缘,并发出截图显示组织的余款仅剩3761.69元人民币,并试图发起众筹和收取活动费另寻出路。


二、《慈善法》地方法规率先约束个人求助,慈善组织税收优惠尚未细化


2016年9月1日《慈善法》实施后,江苏成为全国首个、也是目前唯一将《慈善法》落地为地方法规的省份。2017年12月2日,江苏省十二届人大常委会第33次会议表决通过了《江苏省慈善条例》(简称《条例》),自2018年3月1日起实施。相关负责人在新闻发布会上表示,江苏通过立法,将在全国范围内率先对个人求助进行约束(《条例》第十九条)[4]。


除了规定个人求助范围,引导个人向慈善组织、所在单位、城乡社会组织求助,而不是盲目地向社会求助之外,《条例》的解读文件还指出,“规定个人求助者发布求助信息的,应当对信息的真实性负责,不得虚构夸大困难骗取他人的捐赠。规定广播、电视、报刊、以及网络服务提供者、电信商的风险提示义务。提供载体让个人求助者发布求助信息的,要进行风险提示,提醒受众这是个人求助,不是慈善公开募捐。同时,进一步规定,上述服务提供者以宣传报道的形式为个人求助提供帮助的,要对报道的个人信息进行核实。”[5]


个人求助行为是不是慈善募捐、应不应该受到慈善法的监管,这是《慈善法》立法过程中最大的争议点之一。对于《条例》对个人求助行为的规范,北京师范大学中国公益研究院院长助理兼研究部主任章高荣认为,“这就造成了地方慈善立法与上位慈善立法有些冲突的问题”[4]。有学者赞成对个人求助行为进行规制,例如北京大学法学院金锦萍副教授在一篇论文里指出,现实中存在大量自然人“募捐”的案例,个人求助已然成为公开募捐,从而引发了资源分配凸显不合理、捐款所有权归属不清、善款的使用目的难以确保以及虚假信息难以甄别等相关问题。因为《慈善法》明确表态不调整个人求助,所以只能适用其他法律法规对其进行规制,这就带来了当前个人求助的规制困境[6] 。


个人求助行为在省级层面迈出规制的一步之后,未来可能有更多《慈善法》 里未规制或者未细化的内容将在地市层面得以推进。其中,一个多年未获得实质性突破的要点是税收优惠。在2018年两会上,有全国人大代表建议细化慈善税收条例,尽快完善配套政策,以便于在地市层面推进落地,重视税收杠杆对慈善组织发展的影响[7],中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成也在《人民日报》发文,呼吁增强慈善组织税收减免政策的操作性[8]。

总体来说,《慈善法》在2018年初的热点主要在个人求助和税制环境两个方面。地方政府通过政策引导个人优先向慈善组织求助而不是直接向社会求助,这有利于慈善组织的发展,但有待公众求助的文化惯习形成与慈善组织自身的公信力建设,而不是地方政策能够决定的。相对而言,税收优惠如能尽快在地市层面落地,将在促进已有慈善组织的良好发展、更多社会热心人士投入慈善事业方面起到直接的效果。


三、《宗教事务条例》、《社会组织信用信息管理办法》等对民间慈善活动规制加强


《宗教事务条例》全文发布,2018年2月1日起施行。该《条例》对宗教活动的范围、宗教组织接受捐赠的条件进行了限定,并要求公益慈善活动必须与宗教活动严格分开。具体来说,该法规定了“非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所、非指定的临时活动地点不得组织、举行宗教活动,不得接受宗教性的捐赠。非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所不得开展宗教教育培训,不得组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等。”(第四十一条),“任何组织或者个人不得利用公益慈善活动传教”(第五十六条),“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所不得接受境外组织和个人附带条件的捐赠,接受捐赠金额超过10万元的,应当报县级以上人民政府宗教事务部门审批。”(第五十七条)。


社会组织“黑名单”管理办法在全国推行,社会组织违法失信将会遭到严厉监管。从2016年起,深圳、广州和沈阳三地的民政局陆续出台了社会组织异常名录和违法失信名单管理办法,2018年1月24日,民政部正式颁布部门规章《社会组织信用信息管理办法》,规定社会组织被列入了严重违法失信名单有三方面的后果,包括,(1)不能享受各项激励措施例如政府购买服务项目;(2)社会组织及其负责人被纳入重点监管对象;(3)以及将被处以各种惩戒措施。截止本季度,全国性社会组织层面已经有三家被列入了严重违法失信名单,包括欧美同学基金会、海仓慈善基金会和中国扇子艺术学会。其中,欧美同学基金会因在开展募捐、接受捐赠以及使用财产等活动中存在不符合章程规定的宗旨和业务范围的情形,被民政部作出停止活动三个月的行政处罚[9]。


最后,未经登记擅自以社会组织名义开展活动,涉嫌为非法社会组织的,在本年度将会受到继续的打击。2018年2月6日,民政部公布了179家涉嫌非法的社会组织[10]。这次排查整治非法社会组织的浪潮目前是针对冠以“中字头”、“国字号”等字样开展活动及打着譬如“一带一路”的国家战略名义的组织,尚没有消息说明其影响到了现行法律环境下不能登记的草根公益组织。


实践中对具体社会组织及行动者的影响

除法律和政策层面对民间社会组织产生影响外,有关部门对具体的社会组织和行动者的定点清除工作从未止步。这些行动再次表明,无论是从法律规制的层面,还是具体到实际操作的层面,社会组织所面对的压力并非来自单一面向,可能遭受的限制和打压便包括:未获登记、因非法被取缔、被列“黑名单”、微信微博账户封号、行动者被恶意抹黑、拘留、逮捕甚至判刑。

本季度引起社会广泛关注的是知名民间女权组织“女权之声”微博和微信公众号相继遭到封停,封停事件发生在三八妇女节的次日。微博和微信的封号理由是“发布敏感违规信息”和“依据相关法律法规和政策”,“女权之声”对这一不明确的说明并不认同,并发表声明,强调从未发布过违法违规的内容,将采取合法手段追回账号。女权人士李思磐接受采访表示,这次“女权之声”社交账号遭到封杀看起来不是某一家公司的行为,因为它在不同的平台都被封杀[11]。在封杀事件发生后,国内“酷玩实验室”将“女权之声”抹黑为“出卖中国利益西方走狗”,理由是其接受了福特基金会(已依据《境外法》登记)的资助。“女权之声”随后对酷玩公司发出了律师函进行警告。


民间社会活动家的名誉和人权受到威胁。2015年女权五姐妹以涉嫌寻衅滋事被刑事拘留三十多天后,该案被检察院驳回、不批准逮捕,原因是证据不足。女权五姐妹案被视为公权力对女权运动、公民社会的政治打压,然而2018年3月中旬,其中被拘留的郑楚然被网络发文抹黑,对方依据之一就是其被刑事拘留而不提该案证据不足的法律事实。这一事件说明舆论抹黑成为今天对社会活动家进行政治打压的又一手段。在当下的政治环境下,民间活动家的人身安全也不能受到保障。2018年3月29日是境外非政府组织“权利运动人权服务中心”的负责人、曾为内地体制内社工的甄江华被“指定居所监视居住”满三个月,他随后被以煽动颠覆国家政权罪正式拘捕。六个多月以来,甄江华一直未能见到律师,律师多次到看守所要求会见,却被告知查无此人。


小结

无论是从《境外法》、《慈善法》,还是《宗教事务条例》、《社会组织信用信息管理办法》的实施和制定,均可看出,中国政府通过一系列的规制手段,逐步全面且“准确”的管理和控制社会组织、民间社会的公益和慈善行为,并将合法的公益慈善行为通过法律控制在一个较小的允许范畴,大量的社会组织的公益慈善行为受到极大约束,乃至对社会组织的“违法”活动动辄得咎。在实践层面,社会组织受到压制的状况屡见不鲜。无论是“女权之声”被封号,还是行动者被恶意抹黑,遭到逮捕的事件,并不是第一季度所特有。但根据第一季度的观察,仍可预见,2018年公民社会的寒冬依旧,公民社会的活动空间将会进一步收窄,社会组织的处境将愈加艰难。


参考文献

1. 中国NGO新法实施半年 外国机构面临绝境, in BBC中文网. 2017年7月7日.

2. 普法宣传季| 宣传法律的那些高招. 2018年1月17日.

3. 实话实说:境外非政府组织代表谈《管理法》. 2018年1月26日: 境外非政府组织办事服务平台.

4. 李超, 首个慈善法地方法规落地江苏 2018年3月实施, in 中国青年报. 2017年12月5日.

5. 王洪祥, 《江苏省慈善条例》解读. 2017年12月18日: 江苏人大网.

6. 金锦萍, 《慈善法》实施后网络募捐的法律规制. 复旦学报: 社会科学版, 2017. 59(4): p. 162-172.

7. 郑超, 全国人大代表檀结庆建议:推进落实慈善组织税收优惠政策, in 中国社会报. 2018年3月19日.

8. 郑功成, 为慈善创造更完备政策环境, in 人民日报. 2018年4月2日.

9. 何国科, 专家:社会组织被列入严重失信名单,后果甚至比具体处罚更大. 2018年3月26日: 民政部社会组织管理局微信公众号.

10. 霍木, 评论|“中字头”非法社会组织那么多,怎么治?. 2018年2月10日.

11. 扬帆, 中国“女权之声”微博、微信同时被封. 2018年3月13日.