• Admin

2018年第二季度社会组织观察报告


“在较长时间里,中国慈善界自觉不自觉地把社会组织的整体数量、社会捐赠的总体规模等数据的增长视作衡量自身发展的关键尺度,导致对整个行业增长效率、质量与结构的忽略。其结果是,中国慈善界对自身发展的深层问题、挑战与风险重视不足,战略发展意识薄弱。”6月份在京发布的《中国慈善发展报告(2018)》这样说。社会组织的发展不能只看量不看质,2018年第二季度社会组织观察报告延续了过去数据结合事件的分析法,结合本季度公开发布的三份相关报告以及四个社会组织领域的影响力个案,尝试从社会组织登记注册倒退、双重管理体制复燃,公益募捐领域的行政处罚较为突出,以及社会组织参与倡导活动持续受阻三个方面,说明当下社会组织在登记注册、公益募捐等方面面临的制度性障碍。


一、社会组织登记注册呈现明显倒退,双重管理体制复燃


根据中国社会组织网的统计,2017年社会组织总量突破了80万个。不过,《慈善蓝皮书》指出,“尽管2017年慈善组织仍然保持增长态势,但是相比2015年和2016年,无论基金会、社会团体还是民办非企业单位,其增速都断崖式下滑”[1]。查阅2018年7月12日中国社会组织网的实时数据,全国社会组织数量共800,401个,比2017年底统计的801,083个还减少了682个[2],可见今年社会组织增速将会进一步下降、停止增长甚至负向增长。



图 2010~2018年社会组织总量

资料来源:民政部社会组织登记管理系统,截止2018年7月12日

转引自《中国慈善发展报告》第三页


原因1:已注册社会组织面临被撤销登记


影响社会组织增速下滑的直接原因之一是已注册的社会组织进行了撤销或注销登记。根据中国社会组织网的数据,截止2018年7月12日,全国共计约4.8万个社会组织已完成撤销或注销登记程序[2]。以天津市为例,截止2018年6月4日,有33家社会组织受到了撤销登记行政处罚[3]。有资料显示,目前被撤销或注销登记的大约有三类组织,第一类是2年以上未参加年检或长期不开展活动的“僵尸组织”,第二类是被相关部门认为是政治敏感的组织,第三类是已登记的社会组织被当地民政部门认定为不属于直接登记范围的,需要在期限内联系业务主管单位,申请换发登记证书,或者主动申请注销登记[4]。《民间公益组织政策环境友善度调研报告》(简称《政策友善度报告》)的调查[5]显示,目前在多个地级市、多个工作领域都出现了已经直接登记的社会组织被民政部门要求重新找业务主管单位的情形。对全国680个组织进行抽样调查,统计有17家组织遭遇了这种情形,它们分布在北京、广州、南昌、上海、成都和昆明,涉及环保、儿童、教育和能力建设/研究/咨询这四大工作领域。


以云南省为例,省民政厅发布公告[6],对《中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》(云办发〔2017〕1号)出台前直接登记之外的其他社会组织,继续实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理制度。截止2017年6月30日,云南省民政厅已梳理出已登记的但不属于直接登记范围的社会组织184家,其中社会团体93家、民办非企业单位91家。公告称,自《实施意见》印发后3年内无法联系到业务主管单位的社会组织,应主动申请注销登记;不申请注销的,省民政厅将给予撤销登记。


原因2:未注册社会组织登记注册困难


社会组织增速下滑的另一个直接原因是未注册社会组织登记注册困难。《政策友善度报告》统计了民间公益组织进行社会组织注册的情况[5]。在2017年8月至11月期间于全国十个城市收集到的680份有效网络调查问卷中,仍有23%的民间公益组织尚未注册为社会组织,其中有19%尚未开始社会组织的民政注册程序,4%是正在注册还未取得登记证书。报告显示,组织尚未注册成功的主要原因是找不到业务主管单位,其次是达不到专业人员的注册要求,以及受到业务范围限制。那些尚未尝试注册的组织则担心注册的时间和金钱成本高,注册后活动弹性小或者申请境外资金的风险更大。在具体的注册过程中,23%的组织认为当地关于注册资金、注册场地和注册人员的注册门槛是不合理的;组织对税务部门对注册的配合程度满意度较低。


已注册社会组织被撤销或注销登记、未注册社会组织登记注册困难造成社会组织增速“断崖式下滑”,直接反映了《慈善法》出台后的制度衔接不良,深层次的制度原因是社会组织双层管理体制的复燃。《慈善蓝皮书》指出,“……断崖式下滑,个中原因不能不归咎于《慈善法》出台后,基金会、社会团体、民办非企业单位三类组织的登记管理条例修订悬而未决,出现制度衔接的阶段性空档,各地登记注册工作出现不同程度的无所适从。”《政策友善度报告》也是在《慈善法》公布之后收集的调查数据,也反映了慈善法出台后社会组织登记注册制度的问题。


与数十万社会组织的数量相比,慈善组织目前只认定了三千余家(具体数据见下文),因此,若要促进社会组织的蓬勃发展,直接登记的范围就不能局限在慈善组织。不过,中共中央办公厅、国务院办公厅在2016年8月21日印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(下文称《意见》),《意见》第五部分“做好社会组织登记审查”的第一条“稳妥推进直接登记”,指出要重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类共四类社会组织,并界定了公益慈善类组织是“扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务”这九类。按照该政策对公益慈善类社会组织的界定范围,环保、公益培训等已直接登记的公益组织要么将被当地民政部门要求重新找业务主管单位,要么被要求更换登记证书,譬如要登记成为社区服务类组织,活动范围大大受限。


《意见》发出后,全国不少地区都出台了实施意见,梳理出已登记但不属于直接登记范围的社会组织(见上文云南案例),充分说明了目前中央的社会组织直接登记制度落后于不少地区,地方政府为了避免与上位法的冲突,只能实施更加保守的社会组织登记注册制度。一些已注册的社会组织将会面临双层管理体制复燃的危机,要么失去合法的注册身份,要么只能在社区层面登记而缩减活动范围,尚未注册的社会组织也只能继续观望形势。双重管理体制复燃对社会组织发展的伤害将不只是数量减少,还有活动范围缩减、更严格的监管、活跃度下降等一系列结构性破坏。

二、公益募捐领域的行政处罚较为突出


根据北京师范大学中国公益研究院发布的《中国慈善法2017年实施报告》[7]中的不完全统计[1],截止2017年末,全国累计登记认定3378家慈善组织,其中816家获得公开募捐资格,共备案超过2400个活动,12家互联网募捐信息平台总筹款额近25.9亿元,慈善信托备案42单。慈善组织集中在东部地区及较发达省份,省级以上民政部门登记认定组织数量约占总量七成,基金会类组织数量约占总量八成。目前全国仅在湖北、湖南各有1家社会服务机构获得公募资格。由于慈善募捐是创新较为集中的领域,也存在较多违规风险,2017年募捐领域的执法案例较为突出,不少组织在未取得公开募捐资格或未进行备案的情况下开展公开募捐活动,遭到了民政部门的行政处罚。以下是两个2018年募捐领域的执法案例。


  • 个案1:2018年6月15日,广东省深圳市民政局公告对 “同一天生日”网络募捐活动的发起方深圳市爱佑未来慈善基金会作出警告行政处罚,责令限期改正。该募捐活动在去年12月因被疑造价、信息有误和使用受助对象的真实照片,引起了巨大社会争议。公告指出该基金会开展网络募捐活动存在两大问题,“1、未在民政部指定的互联网募捐信息平台发布募捐信息。2、没有对发布的募捐信息进行审核,发布的信息不准确不完整。”违反了《中华人民共和国慈善法》第二十三条第三款和第七十一条的规定[8]。6月16日深夜,爱佑未来基金会理事会发布公告,对于深圳市民政局的行政处罚决定,理事会诚恳接受并将认真改正,“爱佑未来基金会作为此次互联网募捐活动的公募主体,对于自身和合作伙伴的失误,负有不可推卸的管理责任,对在此次事件中受到伤害的所有爱心人士感到深深的愧疚,也对给公益行业带来的不良影响深感自责。”[9]

  • 个案2:2018年3月14日,民政部对欧美同学基金会作出停止活动三个月的行政处罚。经调查,欧美同学基金会在开展募捐、接受捐赠以及使用财产等活动中,存在不符合章程规定的宗旨和公益活动的业务范围的情形,违反了《基金会管理条例》第二十五条、二十七条的规定。同时,依据《社会组织信用信息管理办法》的有关规定,自行政处罚生效之日起,民政部将该会列入社会组织严重违法失信名单[10]。媒体报道欧美同学基金会于1989年6月由原中共中央顾问委员会常委、时任欧美同学会第一常务副会长伍修权发起成立。《欧美同学会简史》记载,“后来,这个基金会与欧美同学会脱离了关系。”欧美同学基金会在2013年至2016年三次年检不合格,是一家“年年不合格却又年年在挣扎着办下去”的组织[11]。


三、社会组织开展倡导活动持续受阻


6月份发布的《政策友善度报告》[5]指出,尽管近八成的组织表示接受过来自政府的场地、培训和资金等支持,但是政府对社会组织的活动监管程度也很高,举办社会倡导活动的难度很大。这具体表现在:1) 34.3%的组织曾表示其活动因政府的要求而作出过更改,14.9%的组织则表示其在网络上的言论遇到过删除的情况;2)大部分组织不了解或没有参与过和境外组织的合作及交流上,其他组织表示涉外活动的开展是受到政府限制的;3)过半数的组织曾被当地政府要求建立党支部时。4)民间组织参与倡导活动的情况并不普遍,27.6%的组织辨识自己从未参与过任何形式的倡导活动。以下是前述的本季度倡导活动受压事件。


  • 个案3:2018年5月29日,信宜市公安局决定撤销对中国生物多样性保护与绿色发展基金会志愿者、长期关注昆虫保护的雷萍的行政处罚决定,并表示此前的处罚决定有不妥之处。3月16日,雷萍在曝光污染情况后被广东茂名信宜市公安机关以“散布谣言,扰乱公共秩序”为由,作出行政拘留十日的处罚。3月18日下午,在被公安机关拘留57小时后,雷萍获得暂缓拘留。3月26日,雷萍向茂名市茂南区人民法院提起行政复议,希望撤销行政拘留的处罚。3月29日,生态环境部发言人刘友宾就雷萍被拘一事回应称“环保社会组织和环保志愿者是生态环境事业的同盟军”、“是政府力量的有效补充”、“应该对环保社会组织和环保志愿者多一些理解和包容、关心和支持”。雷萍向媒体表示,这件事不会动摇她的信心,但“会让我更有压力,因为作为一个女生,经过这件事后,家人都很为我担忧,觉得我从事这个不安全。”[12-14]

  • 个案4:2018年4月13日,新浪微博管理员发布通知,宣布根据《网络安全法》等法律法规,开展为期三个月的集中清理行动,清查对象包括“同性恋题材的漫画及图文短视频内容”,也就是“腐、基、耽美、妹子”等。次日凌晨,中国首个微博衍生的、2009年创立的、华人影响力最大的同志NGO“同志之声”认为本次清理属于“不可抗力”,宣布将主动“无限期”地停更,所有同志资讯的更新都将暂停。4月16日下午,同志之声公告恢复更新,并说明了48小时内恢复更新里发挥作用的是“同志之声7年前发起的#我是同性恋#微博话题阅读量超过5亿,超越#撑同志反歧视#成为中国互联网历史上最高阅读量的同志微博话题;48 小时内,世界十大报纸、党和政府的《人民日报》撰稿发文为同志发声;@微博管理员 最终修正错误决定,不再将同性恋列入违规内容清查范围。”[15]


四、小结


本季度的社会组织观察报告主要是从社会组织登记注册倒退、双重管理体制复燃,公益募捐领域的行政处罚较为突出,以及社会组织参与倡导活动持续受阻三个方面,尝试说明当下社会组织面临的挑战和制度性障碍。双重管理体制复燃对社会组织发展的伤害将不只是数量减少,还有活动范围缩减、活跃度下降等一系列结构性破坏。


第一,社会组织增速明显下滑,反映了2004年深圳试行、2013年推向全国的“社会组织直接登记制度改革”进程停滞、双重管理体制复燃。公益慈善类组织里只有9类传统慈善组织能够直接登记,其他在政策窗口期侥幸直接登记的公益组织以及尚未注册的社会组织,将会被民政部门要求寻找业务主管单位,否则就不能注册或者已注册的组织也要撤销登记。尽管中办国办《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》里提到将同有关部门尽快制定直接登记的社会组织分类标准和具体办法,但是结合当下对社会组织进行严管的形势来看,环保、性别、劳工等现代公益组织恐怕暂时难以进入直接登记的分类。就算直接登记制度有所放开,从中央政策的制定到地方注册的实施也需要漫长过程。由此,中共中央十八届三种全会曾经提出的“激发社会组织活力”政策目标几乎变成空谈。


如果没有一个开放、便捷、低门槛的社会组织登记注册制度,一些社会组织就会面临想“注册无门”的困局。曾经,社会组织如果不注册只是没有身份去承接政府购买服务项目,在《境外非政府组织境内活动管理法》、《慈善法》颁布后,未注册社会组织的处境更加艰难,它们无法获得在境内登记的境外非政府组织的合法资助,与注册社会组织的合作也将不可能,甚至会被作为非法社会组织而遭查处。


第二,公益募捐领域的行政处罚增多,一方面是《慈善法》颁布以来相关组织对募捐领域法律规范的认知不清导致“踩雷”,另一方面也是政府对公益募捐加强监管所致。公益募捐操作不当,将会使组织受到警告、停止活动、被列入严重违法失信名单等行政处罚,也影响该组织之后的年检、社会组织评级、申请政府采购等。目前,获得慈善组织认定及公开募捐资格的大部分还是省级以上注册的机构、基金会类及较发达省份的组织,社会服务机构获得公开募捐资格的接近为零。在政府购买服务门槛高、境外非政府组织资助可能受限,国内资助型基金会又十分稀缺的情况下,只有逐步开放慈善组织认定和公开募捐资格给社会服务机构、市区级注册的组织,才能更好地从基层社会动员公益慈善资源,推动社会组织有序参与社会治理。


第三,本季度至少发生了两起社会组织的倡导活动受压事件,一起是环保社会组织的志愿者被行政拘留,一起是同志组织的微博账号暂停更新,反映社会组织开展倡导活动持续受阻。在两起事件里实施打压的分别是地方执法机关和自媒体平台,事件发生后,它们获得了其所在领域——环保及同志领域——的广泛声援,得到了官方部门或官方媒体的支持,最后有比较积极的处理结果。虽然两起社会组织倡导活动受压事件均有惊无险地告一段落,但是这样的打压对当事人和组织都留下了不可磨灭的伤害,影响其日后开展社会倡导的积极性。此外,能化险为夷的情形并不是每次都能发生,此前被微信微博同时封号的“女权之声”就至今未能恢复使用,境外非政府组织“权力运动人权中心”负责人甄江华在已经被拘捕九个多月而无法会见律师。社会组织如何在恶劣形势下坚持倡导活动,将继续考验着本土社会活动家的抗压能力和行动策略。



参考文献

1. 杨团, 主编. 中国慈善发展报告(2018). 2018, 社会科学文献出版社: 北京.

2. 中国社会组织网. 2018年7月12日.

3. 中共天津市委政法委员会, 天津这些非法社会组织被罚!举报方式看这里!, in 天津长安网. 2018年6月4日.

4. 中欧公民社会研究中心 2017年社会组织观察报告. 2017年.

5. NGOCN, 民间公益组织政策友善度调查报告. 2018年6月.

6. 云南省民政厅民间组织管理二处, 云南省民政厅关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序的实施意见相关政策衔接工作的通知. 2017年8月7日.

7. 北京师范大学中国公益研究院, 慈善法实施报告发布!. 2018年5月22日.

8. 深圳市民政局关于给予深圳市爱佑未来慈善基金会警告行政处罚的公告. 2018年6月15日: 深圳市民政局官网.

9. 刘言、王亦君, “同一天生日”网络募捐错在哪, 中国青年报. 2018年7月10日.

10. 民政部对欧美同学基金会作出行政处罚. 2018年3月14日: 中国社会组织公告服务平台.

11. 刘聃, 欧美同学基金会被列失信名单 它与欧美同学会有关系吗?. 2018年3月14日: 侨报网.

12. 俞琴, 绿发会被拘志愿者起诉广东省信宜市公安局 今日正式立案, 界面新闻. 2018年3月30日.

13. 张楠茜, 广东环保志愿者被拘续:警方撤销拘留处罚 称确有不妥之处, 搜狐号鉴闻. 2018年5月30日.

14. 焦俊杰, 造谣??环保志愿者被信宜警方拘留. 信息日报, 2018年3月21日.

15. 同志之声新浪微博.

[1] 截止2017年12月31日,全国慈善信息公开平台系统共录入3809条组织信息,其中有431家组织信息因为登记管理机关并非民政部门、组织成立时间显示错误等原因,未纳入《中国慈善法2017实施报告》统计。