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2017年度 社会组织政策观察报告

Updated: May 26, 2018


2017年前后,中国出台了三大对社会组织发展具有重大意义的政策法律,这包括实施一周年的《境外非政府组织境内活动管理法》(以下简称《境外法》),2016年9月实施的《慈善法》,以及2016年8月由中办、国办印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》以下简称《改革意见》)。本报告对过去一年里三大新的社会组织政策法律分别对七十万社会组织[1]及未有统计数据的、未民政注册的民间组织发生了哪些实质影响进行描述及分析。


趋势要点


《慈善法》《境外法》和《改革意见》的实施释放出了一个信号,即中国政府对境内外非政府组织的监管经由法制化的过程成为“合法管控”,不再是之前缺少社会组织立法时期的“政治打压”。这具体表现在,境外非政府组织若想在中国长期活动就必须登记代表机构并接受公安部门和业务主管部门的监管,社会组织活动“异常名单”将发挥重要作用,慈善募捐、政府购买、境外非政府组织资助等各项关乎组织生存发展的资质和资源均进入被官方认定为“合法”、“合格”的社会组织,独立的、未注册的民间组织则趋向边缘化及可能被认为非法而被取缔。

分别来说,第一,已登记和未登记的境外非政府组织各有困难。目前依据《境外法》登记代表机构的境外非政府组织,多半是在《境外法》出台之前已经在民政部门登记过的组织。很多组织难以登记代表机构的原因主要在于较难取得业务主管单位的同意,这些组织需要花费大量时间准备材料及与相关部门沟通,以及找到合适的业务主管部门。对于登记了多个代表机构的境外非政府组织而言,如何管理统筹不同代表机构可能是个难题,在实际开展工作的过程中也会面临一些具体困难。


第二,《慈善法》落地才刚刚开始。《慈善法》实施一年多以来,尽管配套实施文件层出不穷,但实际上认定的慈善组织约占社会组织总数不足0.5%,这一方面是先行慈善组织认定的门槛较高,另一方面是社会组织主动申请认定的积极性不强。有境外非政府组织在中国活动多年后,不仅登记了代表机构,还设立了慈善组织,未来获得慈善募捐资格之后可在中国境内筹款,这说明慈善法有利于一些开展公益活动的组织进行合法的募捐。2017年非法募捐的组织受到严厉打压,一般公益组织筹款难的现状可以说没有改善的证据,也有合法的慈善组织“爆款”募捐产品受到公信力的质疑,慈善组织筹款困难及公信力不足的问题仍然严峻。

第三,加强对社会组织管理的形势严峻。四个方面对社会组织严格监督管理的行政举措分别是:各地民政局建立社会组织“异常名录”管理制度,加大对境内非法社会组织的执法监察力度,社会组织的登记注册制度有收紧的趋势,以及有政治敏感度的社会组织受到严罚。数据和案例说明一些社会组织的生存发展正在受到实质的负面影响,同时,也有社会组织也通过制度途径和对外传播的方式要求政府撤销行政处罚,法律政策的明确化也可以成为社会组织自我保护的武器。


具体分析见下文。

一、境外非政府组织代表机构登记进度缓慢,大部分暂未登记

登记进度与主管部门


据统计,目前在中国长期活动的境外非政府组织大约有1000个左右,加上开展短期合作项目的组织数量,总数达4000个至6000个[2]。中国外交副部长傅莹曾指出中国已有7000多家境外非政府组织[3]。


而《境外法》自2017年1月1日正式生效首年,截止2017年12月31日,259家境外非政府组织共登记了305家境外非政府组织代表机构,分布在26个省份,这300多家代表机构中,开展经济类等互益类活动的组织约占57%,高于公益类代表机构的数量。在占总数43%的公益类境外非政府组织中,从事救济扶贫类工作的机构数量最多,代表机构业务领域存在扩大的趋势[4]。

《境外法》颁布以来,境外非政府组织的登记管理机关及业务主管单位较为积极地推动该法的配套政策和具体落实。今年8月和9月,国家扶贫办、国家林业局这两家业务主管单位发布了与《境外法》配套的工作办法,提出了与境外非政府组织开展合作的具体规范。

根据北师大公益研究院对《境外法》生效5个月实施情况的调研分析[5],原本在民政部门登记的代表机构能够顺利平移到公安部门管理,在工商部门登记的经济类组织申请登记的难度也较小,不少境外非政府组织在经过两个月左右与业务主管单位的沟通和材料准备后,能够达到登记管理部门的登记要求进行成功登记。34%新登记的代表机构在《境外法》之前既没有在民政部门也没有在工商部门登记注册,而是以其他方式开展活动或未进行登记的,可见《境外法》的实施促进了境外非政府组织在中国境内以登记注册身份开展活动。


代表机构与跨地区活动


公开数据统计,截止目前有26家境外非政府组织设立了多家代表机构。根据《境外法》第十八条,境外非政府组织代表机构应当以登记的名称,在登记的业务范围和活动地域内开展活动。根据《办事指南》,境外非政府组织在登记活动地域时,组织可以在符合代表机构业务范围和活动开展的实际情况的基础上,选择“在本省级行政区划以内或一个行政区划以上”,即境外非政府组织正式登记的活动地域可以超过其登记管理机关的辖区。目前业务主管部门由国家层级的部委担任的,在北京、上海设立的,或由商务部门担任业务主管单位的,这三种情形之一设立的境外非政府组织代表处,一般活动地域范围是跨越多个省份的。


调研发现,境外非政府组织能否超出其登记地所在省份开展活动,很多情况下取决于业务主管单位的态度。例如澳大利亚慈善救助服务公司重庆市代表处的业务主管单位是重庆市民政局,其业务活动范围除重庆市外还包括云南省[6]。根据调研,一些组织同时设立多家代表机构,是为了避免在较高层级注册的代表机构登记不成功导致资助项目出现资金断档,未来,多家代表机构如何统筹管理,对于这些境外非政府组织也是一个挑战。


全年临时活动备案487例


除了设立代表机构之外,境外非政府组织还有一种选择是对临时活动进行备案,境外非政府组织全年已备案487个临时活动。这里面有两种情形,一种是仅举办临时性活动的,不计划在中国境内开展长期项目的,另一种是尚未注册代表机构的组织,在申请登记的同时采取临时活动备案开展活动。据统计,2017年1月至5月期间的99个临时活动备案中,有57%的临时活动备案的活动期限是在6个月到1年期间的较长期活动。备案了临时活动的香港乐施会、社区伙伴有限公司、世界宣明会、德国米苏尔社区发展基金会等境外非政府组织在这之后在境内登记了代表处,之后再未进行过临时活动备案。可见,境外非政府组织不少是把临时活动备案当作尚未登记期间开展合法活动的过渡办法。


二、《慈善法》时代,政府与慈善组织的伙伴关系有待建立

2016年9月以来,《慈善法》实施超过一年,相关部门出台的配套实施文件涉及直接登记注册、慈善组织认定、公开募捐资格、互联网公开募捐、慈善信托管理、股权捐赠创新、年度支出和管理费用、税收优惠政策、民政部门监管、社会组织管理制度等10个方面共计15种[7]。

对于慈善募捐中政府与慈善组织的关系,有学者担心过分政府导向会伤害社会主体的自律性,提出应该建立伙伴关系,赋权给慈善行业进行慈善组织的公信力建设[8]。全国政协委员、清华大学公共管理学院教授王名[9]指出,《慈善法》颁布后国家-社会关系的新格局是“政府管控平台、平台面对组织、公众社会监督、组织依法行为”。以下通过说明这一年多以来慈善组织登记认定的特点、慈善募捐领域的现状,


(一)慈善组织认定步伐较慢,占社会组织总数不足0.5%


截至2017年12月31日,全国已登记认定的慈善组织有3228个,其中具有公开募捐资格的慈善组织有817个[10],估计慈善组织占社会组织总数不足0.5%。


目前登记认定的慈善组织集中在北上广经济发达地区,西南地区和西北地区新注册的慈善组织较少。大部分慈善组织是企业背景的基金会,业务范围宽泛,大部分是将慈善法的扶贫济困、扶老救孤、助学助残、灾害救助作为业务范围,也有不少是专门做教育慈善的基金会。几家社区基金会在上海出现,符合当地政府培育社区社会组织参与社会治理的政策导向。不过根据对2017年第三季度新注册成立慈善组织的分析,一些社会团体和社会服务机构在注册之时就被认定为慈善组织,根据《慈善法》规定,这些组织未来可以申请公开募捐资格。


慈善法赋予慈善组织的法定权利是在境内进行慈善募捐,而依据境外法注册的境外非政府组织不能在境内开展慈善募捐活动。但有案例表明,境外非政府组织可以通过其他方式在境内另外成立慈善组织。


案例:境外非政府组织通过其他方式在境内另外成立慈善组织

北京永青农村发展基金会于2013年由香港施永青基金总干事陈庆芸和中国社科院社会政策研究中心副主任杨团研究员发起成立,2016年11月17日被认定为慈善组织,目前具有公益性捐赠税前扣除资格,尚不具有公开募捐资格。基金会的原始资金200万元来源于香港施永青基金。施永青基金于1994年在香港注册的慈善机构,资金全部来源于香港著名企业家、慈善家施永青先生的个人捐赠。该组织在2011年挂靠在民促会,成立了中国国际民间组织合作促进会施永青农村发展专项基金管理委员会,2017年11月23日,施永青基金会(香港)北京代表处在北京市公安局登记成立,业务主管单位是中国人民对外友好协会。施永青基金会(香港)就是一个在境内同时取得了慈善组织和境外非政府组织双重身份的案例,说明该组织是根据内地对社会组织的政策形势来建立组织身份的

(二)慈善募捐面临行业自律、政府监管和公众监察的多方考验


以慈善组织为主体的慈善募捐监管是慈善法时代最受关注的议题之一。目前,民政部首批认定了13家互联网慈善信息平台,第二批拟遴选指定的10家互联网慈善信息平台的通知也于2018年1月8日公布。对于官方指定互联网慈善信息平台的作为,王名教授认为13家已经太多应该减少,贾西津教授则认为公益市场发达的国家并没有政府去筛选平台。无论官方是否指定、指定多少价,各大慈善募捐信息平台的公信力建设都免不了市场竞争和公众考验。


2017年引发筹款争议最大的是深圳民政局注册成立的公募基金会、慈善组织“深圳市爱佑未来慈善基金会”。年初,由该组织接受并监管善款的“一元购画”公募活动在7小时就筹集了1500万元善款,深圳爱佑未来就善款去向的表述不清,令许多捐赠者误解善款是发放给作画的自闭症患者,引发广泛质疑[11]。同年12月23日,该组织发起、慈善中国网站的登记项目“分贝筹一对一助学”以“同一天生日”为名的为贫困山区孩子筹款活动在微信朋友圈广泛传播,迅速吸引了一批捐款,但同时被疑造假、信息有误。12月25日,深圳市民政局通过官方微博账号宣布,“深圳市民政局调查局约谈了深圳市爱佑未来慈善基金会秘书长,责令其立即停止“同一天生日”网络募捐活动,并要求向我局提交募捐活动情况报告、与相关企业的合作协议及所有公开发布的文件资料,相关调查将继续进行。”被民政局叫停募捐活动的同时,该活动还有违反《慈善法》的风险,目前官方调查结果尚未发布。此外,该活动因为公布了受助儿童的真实照片,也被质疑对受助人隐私保护的伦理问题。“同一天生日”举办方爱佑未来发表公开道歉,指出“合作伙伴的选择和监管十分重要”,而作为慈善组织的爱佑未来要负起更主要的责任,做好“公益项目执行各环节的合规性、做好筹款公开透明与守护筹款伦理之间的平衡”。


《慈善法》时代,不具有慈善募捐资格的筹款活动将会遭遇严厉打击。2017年7月,公安部发布消息,广东省深圳市善心汇文化传播有限公司涉嫌传销被查处,公司法人张天明等人涉嫌“以扶贫济困、均富共生”为幌子,策划、操纵并发展人员参加传销活动,骗取巨额财物,被刑事拘留。随后,全国多地善心汇组织被取缔,多人被逮捕[12]。


三、社会组织管控进一步收紧

早在2013年《广州市社会组织管理办法(草案征求意见稿)》公布之后,就有当地社会组织发起,多家社会组织、学者、律师共同参与研讨,担忧政府对组织内部治理管得太细[iii]。不过,加强对社会组织活动的管理已成为趋势,2016年8月21日,中办、国办印发的《改革意见》里指出“各级政府及有关部门要按照职能分工加强对社会组织内部治理、业务活动、对外交往的管理。民政部门要通过检查、评估等手段依法监督社会组织负责人、资金、活动、信息公开、章程履行等情况,建立社会组织‘异常名录’和‘黑名单’,加强与有关部门的协调联动,将社会组织的实际表现情况与社会组织享受税收优惠、承接政府转移职能和购买服务等挂钩。民政部门要会同有关部门建立联合执法制度,严厉查处违法违规行为,依法取缔未经登记的各类非法社会组织。对被依法取缔后仍以非法社会组织名义活动的,公安机关要依法处理。”2017年,主要从以下四个方面可见对社会组织严格监督管理的行政举措。


(一)各地建立“异常名录”制度:涉外事项未报备,未设立党组织或被收录


2016年,全国共查处了2363起社会组织违法违规案件。2015年起,各地民政局均探索出台社会组织“异常名录”管理办法。广州市民政局在2015年10月首次公布包括68个市级社会组织在内的社会组织活动异常名录(简称“异常名录”)[13],这68个社会组织在次年3月获市民政局的抽查监督,责令其在登记事项变更、内部治理、规章制度、重大事项报告、活动开展、财政收支等不同程度的问题进行改正[14]。2016年9月的《深圳市社会组织活动异常名录管理办法》,区分了活动异常名录与活动异常永久名录两种。沈阳市民政局在2017年5月对外发布出台《社会组织失信“异常名录”管理办法》,规定了15种具备失当行为之一的社会组织将列入活动“异常名录”[15]。


社会组织一旦被纳入“异常名录”,不仅会影响组织与官方开展合作,对组织的其他资金来源也有影响。《慈善组织认定办法》里即规定,“申请时被民政部门列入异常名录的”、“申请前两年内受过行政处罚的”等四种情形之一,不予认定为慈善组织。这使得一些注重可持续发展的社会组织十分看重自身是否“踩雷”而被纳入名单。

广州市民政局社会组织“活动异常名录”

2017年5月15日,广州市民政局于广州社会组织信息公示系统发布“活动异常名录”公示,指出在2017年全市性民办非企业单位专项检查中,发现广州市侨颐社会服务中心等6个社会组织存在《广州市社会组织信息公示办法》第十五条规定“公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假”的情形,于是将这六家组织列入“活动异常名录”。

5月23日,其中一家组织发表公开声明,是因年度报告中的涉外事项未在机构的涉外报备记录中显示,按照规定已在30天内提交了异议申诉申请。6月16日,该组织再发表公示说明已被移出了“活动异常名录”。

7月20日,市民政局发布公告,指出决定将10个社会组织移出“活动异常名录”,因相关组织已按照相关规定履行信息公示义务(补报未报年份的年度报告并公示的、履行信息公示义务的、更正其公示的信息的)。

12月20日,广州市民政局公布了2017年列入“活动异常名录”的58家社会组织名单。


2017年11月,民政部公布了《社会组织信用信息管理办法(征求意见稿)》。规定未按照有关规定设立党组织的;具有公开募捐资格的慈善组织,存在《慈善组织公开募捐管理办法》第二十一条规定情形的等六种情形之一的社会组织,登记管理机关应当将其列入活动异常名录。被列入活动异常名录满2年的;受限期停止活动行政处罚等八种情形之一的社会组织,登记管理机关应当将其列入严重违法失信名单。《征求意见稿》还对信用良好的社会组织及被列入严重违法失信名单的社会组织规定了激励措施和惩戒措施。


(二)加大力度打击境内未登记社会组织


2016年8月30日,民政部民间组织管理局宣布更名为社会组织管理局(社会组织执法监察局),对外称国家社会组织管理局。民政部党组成员、社会组织管理局局长詹成付介绍,新机构增加对社会组织的执法监察职能,未来将加大受理对非法社会组织的举报,对未经民政部门登记就开展活动,以及被取缔后还继续开展活动的境内非法社会组织加大执法监察力度。

2016年3月16日起,民政部共公布了13批“离岸社团”、“山寨社团”名单,累计1200多家[16],但截至2016年底被取缔的非法社会组织只有16起[17]。中国社会组织网开通了“离岸社团”“山寨社团”曝光台。“山寨社团”是未在民政部门进行登记、大多是在境外登记注册的组织,不少以国字号自居,往往与一些挂靠部门或“领导顾问”的庇护有关,存在利益链的关系[18]。尽管“山寨社团”遭到民政部曝光,但媒体报道多家文艺类山寨社团仍然还在从事会员招募、会议组织等活动[19]。


《境外法》实施之后,未在境内登记的社会组织将受到公安部的处罚和制裁,但在2017年,取缔非法社会组织的动作主要发生在首都北京,执行取缔是民政部门而不是公安部门。2017年9月,北京市取缔“中国科技创新与战略发展研究中心”,该组织下设军民融合工作委员会、县域经济发展工作委员会等40个委员会,遍布全国20多个省区市。北京市民政局对该组织及下设多个组织送达取缔决定书并收缴非法物品,这是北京市今年取缔的最大规模非法社会组织[20]。截至是年9月,北京市先后取缔了7家非法社会组织,对10家涉嫌非法社会组织立案调查,并向社会发出协查通告[21]。同年11月,北京市民政局对大型“涉军”组织“中国转业军人福利基金委员会”及下设的多家委员会、研究院、公益基金等机构进行取缔,经调查上述机构均未在国家事业编单位、工商部门、民政部门登记。北京市民政局表示坚持重拳出击,对非法社会组织发现一个、取缔一个[22]。


(三)严格社会组织的登记注册


早在2013年,国务院机构改革和职能转变方案中便提出了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织四类社会组织不需要业务主管单位审查同意,直接向民政部门申请登记。然而调查得知,北京、广州等地出现了社会组织直接登记难、环保类社会组织不被允许直接登记等情形。


云南省民政厅也发布公告表示,对《中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》(云办发〔2017〕1号)出台前,直接登记范围之外的其他社会组织,继续实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理制度。截至2017年6月30日前,省民政厅已梳理出已登记的但不属于直接登记范围的社会组织184家,其中,社会团体93家、民办非企业单位91家,要求这些组织在期限内联系业务主管单位,申请换发登记证书,或者主动申请注销登记。云南省妇女儿童工作发展促进会、云南农业环境保护协会、云南泽鑫社会工作服务中心等看起来应该属于直接登记范围的组织被要求找业务主管部门


(四)严罚有政治敏感度的社会组织


权利型机构生存空间继续收紧


在现行社会组织登记注册制度下,劳工、同性恋、人权等权益型组织难以在民政部门注册,这些组织有较高的被认定为非法社会组织而遭到取缔的风险,或者一旦组织负责人被逮捕,组织的运行也就无法持续。2017年9月,权利运动执行理事甄江华被以涉嫌煽动颠覆国家政权罪于广东珠海被捕,至今未能会见律师。权利运动于2008年由一组关注中国人权状况的志愿者成立,2015年于中国香港注册为权利运动人权服务中心,其核心使命为致力于捍卫各社群发声的权利,帮助各社群成员获得实现自身权利的能力,并通过有效的行动协助确保这些权利得到落实。《境外法》时代,像权利运动这样未在境内进行登记的权益型社会组织将很难有生存空间。


解散“政治敏感”组织


合法注册的社会组织一旦被认为是政治敏感的,即使没有违反社会组织管理条例,也将被登记管理机关对组织的内部治理施加干预而注销登记。2017年8月,广州市越秀区壹起社会研究中心发布公告,停止8月1日活动,机构注销。壹起是一家致力于青年与儿童的媒介素养培育和提升,让社会价值在更多人群当中进行传承的非营利性机构。据悉,因被认为所开展活动拟邀请加嘉宾敏感,机构此前多次被民政部门约谈,此次在理事长/创办人未到位的情况下,由理事陈晓运主持,其它人通过此决议。


2017年7月,民政局发布公告,对瀛公益基金会、紫金矿业慈善基金会分别作出撤销登记和停止活动一个月的行政处罚。2011年在北京成立,由共青团中央倡导发起,以扶持青年成功创业为宗旨的全国性、非公募基金会——瀛公益基金会被以“未按规定接受2014年和2015年年度检查”的名义撤销登记。据悉,瀛公益基金会主要创始人为十八大政治局委员热门人选令计划之妻谷丽萍。此前,令计划被判处无期徒刑。紫金矿业慈善基金会被以“未按照章程规定的宗旨和公益活动的业务范围进行活动,资助内蒙古乌拉特后旗东升庙大佛项目和福建省龙岩市商务运营中心庭广场金茶花雕塑”的名义,勒令停止活动一个月。


参考文献:

[1] 根据民政部2017年8月3日公布的《2016年社会服务发展统计公报》,截至2016年底,全国共有社会组织70.2万个,其中社会团体33.6万个,基金会5559个,民办非企业单位36.1万个。

[2] 《财经》杂志,中国首次为境外非政府组织专门立法,2015年5月25日

[3] 中国青年网,傅莹:中国现在已经有7000多家境外非政府组织,2016年3月4日

[4] 《境外非政府组织境内活动管理法》一周年实施进展分析报告

[5] 叶萌,境外非政府组织境内活动管理法实施情况分析报告,北京师范大学公益研究院,2017年

[6] 叶萌,境外非政府组织境内活动管理法实施情况分析报告,北京师范大学公益研究院,2017年

[7] 公益时报,《慈善法》9月1日正式实施,配套法规文件都在这里了,2016年9月4日

[8] 钟晓慧、陈安娜,我国慈善募捐监管制度存在的问题与国际经验借鉴,岭南学刊,2017年第二期。

[9] 娜迪娅,清华教授:三大信息公开平台是慈善法落地的关键,南方都市报,2017年10月10日http://finance.sina.com.cn/review/hgds/2017-10-10/doc-ifymrcmm9781862.shtml

[10] 全国慈善组织信息公开平台,2017年10月31日

[11] “同一天生日”募捐被叫停,深圳民政局已约谈爱佑并继续调查,澎湃新闻(上海),2017年12月25日http://news.163.com/17/1225/20/D6HDI7P0000187VE.html

[12] 新京报,国家社会组织管理局成立,非法社会组织将被取缔,2016年8月30日http://news.163.com/16/0830/13/BVNJH34D00014SEH.html

[13] 赵新星,管理社会组织“宜粗不宜细”,南方报网-南方日报,2013年11月26日。

[14] 李强、印锐,68个社会组织列入活动异常名录,南方日报,2015年10月13日

[15] 广州首次对列入社会组织活动异常名录的社会组织进行抽查监督,广州市社会组织信息平台,2016年3月24日

[16] 朱勤,15种适当行为列入“异常名录”,新华网,2017年5月11日

[17] 消除“山寨社团”影响,让其回归本义,慈善公益报,2017年12月11日

[18] 2016年我国查处社会组织违法违规2362起,取缔非法社会组织16起,新华社,2017年8月3日http://news.xinhuanet.com/local/2017-08/03/c_1121427883.htm

[19] “山寨社团”为何会死灰复燃,新华网,2017

[20] 民政部公布一批山寨社团名单,部分上榜社团喊冤,北京青年报,2016年4月28日http://news.china.com/domesticgd/10000159/20160428/22537026.html

[21] 北京市取缔一大型非法社会组织,新华社,2017年9月19日

[22] 北京市民政局取缔7家非法社会组织,人民网,2017年9月26日http://society.people.com.cn/n1/2017/0906/c1008-29519829.html